ИСТОРИЯ ВОПРОСА

С 2013 года вплоть до 09.01.2018 года, когда вступил в силу Федеральный закон от 31.12.2017 N 505-ФЗ, между ФАС России и судебными инстанциями разворачивалась длительная принципиальная борьба за границы полномочий антимонопольного органа при рассмотрении жалоб на действия заказчиков при организации и проведении закупок по 223-ФЗ.
Регулятор не хотел ограничиваться Законом о закупках, раз за разом вынося решения по жалобам, выходящие за пределы оснований для рассмотрения жалоб, перечисленных в части 10 статьи 3 Закона о закупках.

Пределы полномочий антимонопольных органов при рассмотрении жалоб на действия заказчиков при организации и проведении закупок по №223-ФЗ

Результатом судебных споров о границах полномочий ФАС (см. дела № А05-15825/2012,  А27-24989/2015) стало принятие 11.04.2017 г. Судебной коллегией по экономическим спорам Верховного Суда РФ  Определения, однозначно указывающего на то, что участник закупки вправе обжаловать в антимонопольном органе действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг только в случаях, указанных в ч.10 ст. 3 Закона о закупках. Указанная норма Закона о закупках носит императивный характер, приведенный в ней перечень оснований для обжалования действий (бездействий) заказчика в антимонопольный орган является исчерпывающим.


Судебными инстанциями был принят ряд решений (например: А56-33436/2013, А65-26590/2013, А65-25638/2013 и т.д.), отменяющих решения и предписания органов ФАС, признающих их не соответствующими закону ввиду отсутствия оснований, указанных в ч. 10 ст. 3 Закона о закупках. Суд исходит из того, что целью регулирования Закона о закупках является, в том числе, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.


ПОСЛЕ 09.01.2018 года
Федеральным законом от 31.12.2017 № 505-ФЗ права антимонопольного органа расширены. А именно, с 09.01.2018 года любой участник закупки вправе обжаловать в антимонопольном органе в порядке, установленном ст. 18.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» действия (бездействие) заказчика, комиссии по осуществлению закупок, оператора электронной площадки при закупке товаров, работ, услуг, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки. Перечень оснований для обжалования в антимонопольный орган, приведенный в  ч. 10 ст. 3 Закона о закупках, является исчерпывающим:


1) осуществление заказчиком закупки с нарушением требований Закона о закупках и (или) порядка подготовки и (или) осуществления закупки, содержащегося в утвержденном и размещенном в ЕИС положении о закупке такого заказчика;
2) нарушение оператором ЭТП при осуществлении закупки товаров, работ, услуг требований Закона о закупках;
3) неразмещение в ЕИС положения о закупке, изменений, внесенных в указанное положение, информации о закупке, информации и документов о договорах, заключенных заказчиками по результатам закупки, а также иной информации, подлежащей в соответствии с Законом о закупках размещению в ЕИС, или нарушение сроков такого размещения;
4) предъявление к участникам закупки требований, не предусмотренных документацией о конкурентной закупке;
5) осуществление заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в ЕИС положения о
закупке и без применения положений Закона о контрактной системе, предусмотренных ч. 8.1 ст. 3, ч. 5 ст. 8 Закона о закупках, включая нарушение порядка применения указанных положений;
6) неразмещение в ЕИС информации или размещение недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.


По признанию представителей самой ФАС России, теперь до момента окончания срока подачи заявок любое лицо может обжаловать практические любые действия заказчика, а после окончания срока подачи такое право есть только у участников, т.е. лиц, подавших заявку на участие.


Однако суды обращают внимание, что вышеприведенный перечень случаев, дающих заявителю право подачи соответствующих жалоб в антимонопольный орган, является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию. Иные же действия заказчиков подлежат обжалованию в судебном порядке, о чем указано в ч. 9 ст. 3 Закона о закупках. Таким образом, при определении полномочий антимонопольного органа в процедуре обжалования действий (бездействия) заказчика, правовое значение имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке. Данная правовая позиция изложена в Определениях Верховного Суда РФ от 11.04.2017 № 304-КГ16-17592, от 02.10.2017 № 309-КГ17-7502, от 13.10.2017 № 305-КГ17-8138.


Несмотря на более чёткую формулировку в новой редакции Закона о закупках, определяющую полномочия антимонопольного органа, сохраняется разрыв между ограничением, заложенным законодателем в ч. 13 ст.3: «Рассмотрение жалобы антимонопольным органом должно ограничиваться только доводами, составляющими предмет обжалования» и позицией ФАС России, выраженной в Письме от 23.01.2018 № ИА/3655/18 «О рассмотрении жалоб на действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг», о том, что в соответствии с ч. 17, 20 ст. 18.1 Закона о защите конкуренции комиссия антимонопольного органа принимает решение (в том числе о выдаче предписания) с учетом всех выявленных нарушений. Таким образом, ФАС России продолжает расширительно толковать Закон. Закон о закупках является специальным по отношению к Закону №135-ФЗ, а значит, следует применять принцип «специальный закон вытесняет общий» (Lex specialis derogate generali), о чем есть позиция Конституционного Суда РФ (Постановление от 13.04.17 №11-П). Иной подход лишает смысла новую редакцию ч.13 ст.3 Закона о закупках.


Судебная практика подтверждает незаконность решений ФАС России, фактически выходящих за пределы очерченной законом компетенции.
Так,
Решением суда первой инстанции от 25.01.2019 по делу № А40-241866/2018 полностью отменено решение комиссии ФАС России, признавшей нарушения при проведении предварительного квалификационного отбора поставщиков спецодежды, спецобуви и форменной одежды для нужд ОАО «РЖД» и ДЗО в 2018-2020 годах. Ни в жалобе, ни в самом решении ФАС России от 26.09.2018 года № 223ФЗ-722/18 не содержались ссылки на квалификацию нарушений по соответствующим пунктам ч. 10 ст. 3 Закона о закупках. В судебном решении особо отмечено, что «порядок рассмотрения указанных жалоб установлен ст. 18.1 Закона о защите конкуренции, которая регламентирует лишь порядок действий антимонопольного органа (процедуру) при рассмотрении жалоб участников закупок, осуществляемых в силу Закона, но не определяет основания обращения в антимонопольный орган. При этом необходимость определения конкретных нарушений, установленных ч. 10 ст. 3 Закона о закупках предопределяет компетенцию ФАС при рассмотрении жалобы на действия заказчика по Закону о закупках». Кроме того, комиссией ФАС России были выявлены иные нарушения, не указанные в жалобе заявителя (требование об отсутствии у участников недоимки по налогам, а также ненадлежащего установления порядка и критериев оценки заявок), что прямо запрещено законом: антимонопольный орган не вправе выходить за пределы доводов жалобы, по собственной инициативе устанавливать иные нарушения в действиях (бездействии) заказчика при рассмотрении жалоб (п. 17 Обзора судебной практики по вопросам, связанным с применением Федерального закона от 18.07.2011 №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16.05.2018).

ВЫВОД:
ПОЛНОМОЧИЯ АНТИМОНОПОЛЬНОГО ОРГАНА ПО РАССМОТРЕНИЮ ЖАЛОБ НА НАРУШЕНИЯ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ЗАКУПОК ПО №223-ФЗ ОГРАНИЧЕНЫ ОСНОВАНИЯМИ, ПРИВЕДЁННЫМИ В Ч. 10 СТ. 3 ЗАКОНА О ЗАКУПКАХ, И ДОВОДАМИ, СОСТАВЛЯЮЩИМИ ПРЕДМЕТ ОБЖАЛОВАНИЯ.

Юридическая служба «ЭНЕРГОКОНТРАКТа» готова самостоятельно или совместно со специалистами Вашего предприятия отстаивать Ваше право выбирать самые надежные СИЗ для Вашего персонала. Направляйте Ваши вопросы нам на 223@energocontract.ru или по телефону +7(495) 645-10-10.